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Mg. Boris Alejandro León Elguera

Para los peruanos en el exterior como antecedente inmediato a la "LA LEY DEL RETORNO” y la situación actual de la gestión migratoria

Cuando el autor de este artículo fue convocado como consultor para la Dirección de Migración Laboral del Ministerio de Trabajo y de Promoción al Empleo (MTPE), entre otros encargos se le pidió elaborar una propuesta de plan de retorno para nuestros connacionales en el exterior; en la parte introductoria del primer entregable (octubre de 2011) bajo el título: DIAGNOSTICO Y ANÁLISIS DE LA MIGRACION PERUANA EN EL MARCO DE LA GRAN CRISIS EUROPA Y DE LOS ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMERICA. Propuesta de Políticas Públicas de Inclusión Social para EL RETORNO de los Peruanos en el Exterior, mencionaba que “…se presenta un diagnóstico y propuestas de políticas los cuales están orientados para la elaboración de un Plan de Retorno integral para nuestros connacionales, que están empezando a retornar cada vez con más frecuencia forzados después de un proceso de deportación sumariauna vez sobrevenido en la ilegalidad, al no haber podido renovar su documentación de residencia”.

El Plan de Retorno que se propuso establecía condiciones y oportunidades para que los peruanos que retornen del exterior, puedan ser incluirlos en el proceso de desarrollo de nuestro país, para lo cual consideramos que el Estado debía desde un marco legal idóneo, hacer un esfuerzo para que de una forma razonable de una contraprestación oportuna y justa a las remesas que han contribuido con toda seguridad, a los grandes cambios ocurridos en los últimos 10 años en nuestro país. Al mismo tiempo como Estado estaría transmitiendo el mensaje a nuestra sociedad de que el proceso de migración de una familia peruana culmina con su regreso digno, siendo necesario implementar planes y programas  inclusivos.

Si bien casi la totalidad de las propuestas de planes y programas de carácter social planteados en el  plan de retorno elaborado en la Dirección de Migración Laboral del MTPE, fueron recogidos en  la ley y su reglamento que luego enumeraremos, sin embargo la propuesta de calado que consistía en que el estado diseñara e implemente políticas que incluyera a todo el proceso migratorio (partida, tránsito, destino y retorno)  desde un sector del estado a través de un Viceministerio específico o creando un Instituto Nacional con fuerte rectoría para los asuntos de interés para los peruanos en el exterior, no ha sido recogido; es por ello que los servicios, prestaciones y demás beneficios sociales que otorga la ley del retorno y sus reglamentos no es de fácil obtención por los retornantes, ante la maraña de entidades que intervienen para su tramitación, por lo que se puede afirmar que no existe una concepción homogénea  del  concepto  de  retorno  ni  por  consiguiente,  las  actuaciones  a  desarrollar al respecto al interior de estado.

Si bien la gestión del hecho migratoria es de por sí complejo, obliga por esa misma razón a los estados ya sean de origen o de destino, tengan que plantear sus políticas públicas migratorias desde una perspectiva multidimensional e interdisciplinaria y desde el punto de vista de organización del Estado, lo afronten de una forma Sectorial (focalizado) o desde una estrategia multisectorial, “modelo” que viene funcionando en el Estado peruano, el cual viene siendo criticado por un sector importante de las asociaciones y federaciones de peruanos en el exterior, más aún se tenemos en cuenta que la mayoría de los candidatos a la presidencia en la última campaña electoral, ofrecieron la creación de un viceministerio rector en materia migratoria.

El Estado peruano en su actual contexto gestiona la política migratoria nacional desde varios ministerios, según sus competencias, así el Ministerio de Trabajo y de Promoción del Empleo conforme a su estructura establecida en su Ley de Organización y Funciones (LOF) N°29381, numeral 5.1 del artículo 5°, asume competencia exclusiva y excluyente en materia de migración laboral a través de su  Dirección de Migración Laboral como un órgano dependiente de la Dirección General de Promoción del Empleo.

Teniendo dentro de sus funciones principales según el artículo 67° de su ROF[1], ser  la entidad que propone y ejecuta las políticas nacionales y sectoriales en materia de migración laboral

Como se podrá notarse el escenario de la gestión migratoria desde Estado, después de los ajustes introducidos a través del D.S. Nº 067-2011-PCM, mediante el cual se crea la Comisión Multisectorial Permanente, denominada Mesa de Trabajo Intersectorial para la Gestión Migratoria como instrumento y mecanismo “…de creación de oportunidades en un mercado de trabajo globalizado a favor de peruanos e inmigrantes que buscan ejercer de manera concreta sus derechos fundamentales…[2]”, con la finalidad de articular las funciones y competencias asignadas a cada una de las entidades del Estado, que directa o indirectamente estén vinculados con la gestión integral de la migración.

Hay temas pendientes en cada uno de los sectores que directa o indirectamente están vinculados por ejemplo para la implementación de la Ley N° 30001 publicado bajo el título “Ley de Reinserción Económica y Social para el Migrante Retornado” el 13 de marzo de 2013, más conocido como “Ley de Retorno” y sus reglamentos aprobados por un lado mediante el Decreto Supremo N° 035-2013-RE publicado el 22 de agosto de 2013 el cual tiene por objeto establecer el procedimiento para la aplicación de los beneficios no tributarios previstos en la Ley; y por otro lado el Reglamento que establece el procedimiento para el acogimiento a los incentivos tributarios  previstos  en  el  artículo  3º  de  la  Ley que fue aprobado mediante el  Decreto Supremo Nº 205-2013-EF, que competencialmente estarían en el MTPE, que sin embargo para su ejecución será necesario la vinculación con los servicios de otros sectores como Producción, Salud etc., y que para su coordinación al interior del Estado, será necesario llevarla a cabo a través de la Mesa Intersectorial, situación que hace reflexionar si en la práctica, la competencia del MTPA en materia de Migración Laboral sigue siendo “exclusiva y/o excluyente”.

Para conocer la gestión migratoria del Estado peruano es necesario tener presente el mecanismo de funcionamiento de La Mesa Intersectorial, tal como lo adelantamos, está  adscrita y presidida por el  Ministerio de Relaciones Exteriores, quien también designará a un Director para que ejerza la función de Secretario Técnico, quien a su vez podrá suscribir acuerdos y generar todo tipo de alianzas estratégicas con entidades públicas y privadas, nacionales o internacionales que resulten necesarios para el cumplimiento de los objetivos de la Mesa Intersectorial.

 Un análisis somero al D.S. Nº 067-2011-PCM, hace notar lo gravitante que es el accionar del Ministerio de Relaciones Exteriores, en materia de gestión de la política pública migratoria de nuestro país, para llegar a esa conclusión basta analizar la dinámica con lo que se le ha dotado a la Mesa Intersectorial. En ese sentido sin llegar a efectuar un juicio de valor al respecto, se podría afirmar que se trata de un mecanismo de “tutela” a los sectores que tienen competencias en materia de gestión migratoria.

Así podemos identificar los servicios que están implementados desde el Estado a través de las siguientes entidades:

  • Ministerio del Interior.- A través de la Dirección General de Migraciones y Naturalización (DIGEMIN) es el primer contacto que tiene el retornante con la administración, el cual se materializa al momento del registro de su entrada al país.
  • Ministerio de Relaciones Exteriores.- Tienen como misión “la defensa de los peruanos en el exterior, a través de las oficinas consulares las que velan “por la observancia de los derechos de los peruanos en el exterior en concordancia con los Acuerdos internacionales vigentes”. En este sentido, la acción del Estado se desarrolla en el marco de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares. 
  • Ministerio de Economía y Finanzas.- a través de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) organismo adscrito a ese sector, gestiona el Reglamento aprobado mediante el  Decreto Supremo Nº 205-2013-EF, que establece el procedimiento para el acogimiento a los incentivos tributarios  previstos  en  el  artículo  3º  de  la  Ley N° 30001 (Ley de retorno).
  • Ministerio de la Vivienda.- El Fondo MIVIVIENDA es un programa dirigido para que los peruanos/as que residen en el extranjero, puedan adquirir una vivienda en el Perú, a través del “Nuevo Crédito MIVIVIENDA”; de manera directa y sin intermediarios.
  • Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE)[3]: Ventanilla Única de Promoción del Empleo (VUPE). Es un mecanismo de promoción del empleo y autoempleo en el Perú, que articula física e informáticamente, en un solo espacio y de manera progresiva, los servicios de promoción del empleo, empleabilidad y emprendimiento, que brinda el Ministerio.

Los servicios dirigidos a los retornantes son siguientes:

  • Servicio de Intermediación Laboral.- Dirigido a todo ciudadano que requiera asistencia e información sobre ofertas de empleo de las empresas de la región. Aquí los buscadores de empleo y las empresas interactúan indirectamente con la mediación de un consultor de empleo de la VUPE (en la modalidad presencial)  o,  directamente  sin  mediación  (en  la  modalidad  virtual)  a través del portal del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
  • Servicio de Orientación al Migrante[4], el cual brinda, de manera virtual y presencial:

Información y orientación sobre el proceso de migración laboral. Este  servicio, en su modalidad virtual, ofrece además, “La voz del migrante”.  Se trata de un servicio dirigido a los peruanos en el exterior, a través del cual  pueden hacer  consultas  relacionadas  con  la  temática  migratoria laboral desde el país donde se encuentre.

Asistencia para el Retornante. La cual en su modalidad virtual te brinda además  la  “Plataforma  de  Retorno  Productivo”.  Este  es  un  servicio dedicado  a  los  peruanos  que  deseen  retornar,  para  ayudarlos  en  la búsqueda de oportunidades de trabajo dependiente o para facilitarles la generación de trabajo independiente. Para utilizar la Plataforma del Retorno Productivo se debe dirigir a la web: www.trabajo.gob.pe/migrante/plataforma_retorno_productivo_1.php

  • Capacitación para el uso productivo de remesas. La cual tiene como objetivo colaborar con el desarrollo del emprendimiento, generado a partir del uso productivo de los flujos de dinero enviados por peruanos.
  • Ministerio de la Producción.- Si el retornante tiene la intención de iniciar  una  empresa,  el  Ministerio  de  la  Producción le facilitará información y asesoramiento al respecto.

Por su parte los países destino, es decir, los receptores de inmigración han desarrollado sus propios planes y mecanismos dirigidos a gestionar el retomo de los inmigrantes hacia sus países de origen, (en este bloque se encuentran países como Italia, Francia, España y otros) que consiste en incentivos económicos, asistencia logística y humanitaria, que aparejan medidas de control para la expulsión de nuestros connacionales que se hallen en situación irregular, estas medidas se legalizaron a través de la Directiva de Retomo, instrumento ampliamente criticado y considerado como violatorio de los Derechos Humanos, entre otras cuestiones por equiparar a los inmigrantes indocumentados con delincuentes y prevé encarcelarlos hasta por 18 meses antes de su expulsión, sin juicio alguno.

Entre ellos se encuentran los programas de retorno voluntario asistido, que son aquellos que proveen asistencia logística y financiera para el retomo voluntario de las personas que se acogen al mismo. Estos programas presentan tres modalidades y pueden ser implementados directamente por los Estados o por organizaciones no gubernamentales. Además de los mencionados en los dos párrafos anteriores, hay otros programas de retorno que promueven la inmigración temporal, cuyo objetivo es facilitar el viaje de los migrantes desde el país de origen hacia el país de destino, así como su retorno una vez que ha finalizado su contrato de trabajo temporal, que generalmente se trata de mano de obra temporera para campañas agrícolas. Finalmente se debe indicar que estos países han creado unos mecanismos de control de flujos  migratorios que establecen normas para el retorno de los inmigrantes en situación irregular. Estos más que políticas de retorno, se tratan de auténticos dispositivos de expulsión.

Según el registro migratorio, se observó que en los últimos doce años han retornado al Perú 232 559 peruanos procedentes de diferentes partes del mundo. Cabe resaltar que el 45,0% de dicha población —es decir 104 705— retornó al país a partir del año 2009, probablemente a causa de la crisis económica y financiera en las principales economías del mundo.

Fuente: Organización Internacional para las Migraciones “Perfil Migratorio 2012” Pág. 112. Lima, Perú


[1] “… en coordinación con los otros niveles de gobierno y con aquellos sectores que se “…vinculen; diseñar, proponer, promover, mejorar e implementar Marcos Bilaterales o Multilaterales, mecanismos de coordinación, convenios internacionales de migración calificada o seguridad social, así como acuerdos bilaterales para la gestión pública de la migración laboral; regular y supervisar las agencias de empleo para el extranjero, en su calidad de personas jurídicas; diseñar, proponer e implementar sistemas o mecanismos de orientación dirigidos a los actores de la migración laboral a fin de brindarles los canales adecuados para una migración laboral regular que incremente los niveles de vida en el extranjero; proponer y apoyar la ejecución del cumplimiento de los planes, programas y proyectos nacionales y sectoriales en materia de migración laboral, promover e implementar las acciones y compromisos asignados a la Oficina de Migración Laboral en la Decisión 545 de la Comunidad Andina de Naciones, Instrumento Andino de Migración Laboral…”.

[2] Parte considerativa final del D.S. Nº 067-2011-PCM

[3] Información extraída de la web del MTPE

[4] Información extraída de la web del MTPE

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